L’AMAP presentarà als diferents grups polítics del Parlament i el Congrés un informe tècnic-jurídic per a “protegir l’aigua i la vida”

El document considera fonamental recuperar l’autonomia local sobre la gestió dels serveis públics com l’aigua, i proposa modificar, entre d’altres, el Text Refòs de la Llei Municipal i el Reglament d’Obres Activitats i Serveis

L’Associació de Municipis i Entitats per l’Aigua Pública (AMAP) ha elaborat un informe tècnic-jurídic que recull les principals modificacions legislatives que s’haurien d’impulsar per a enfortir la gestió directa dels serveis públics d’aigua. El document assenta les bases de les reformes per a garantir l’autonomia local. En el document elaborat per l’associació municipalista es recorda que, d’acord amb la Llei, el subministrament d’aigua és un servei públic de competència exclusiva municipal, i són els seus governs locals els que ha de triar la seva forma de gestió. Malgrat tot, aquesta autonomia s’ha vist soscavada des de 2013 per la Llei d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera, i la Llei de Racionalització i Sostenibilitat de l’Administració Local (LRSAL). A partir de la LRSAL, les lleis que regulen les competències municipals van ser modificades perquè la llibertat d’elecció de la forma de gestió quedés supeditada a aquella modalitat que oferís un servei més barat. A més, es dificulta la prestació directa de determinats serveis per a afavorir expressament la seva externalització, sense preocupar-se por la pèrdua de qualitat ni eficàcia del servei.

Juntament amb les lleis que regulen el règim local, la Llei de Bases del Règim Local i el Text Refós de la Llei Municipal, altres textos com el Reglament d’Obres Activitats i Serveis o la Llei de Contractes del Sector Públic també contenen articles que dificulten que els municipis i ens locals puguin exercir la seva sobirania local. Aquest és un dels motius de la marcada litigiositat als processos de recuperació de la gestió directa dels serveis públics, ja que els operadors privats d’aigua utilitzen aquest marc legal per a combatre i intimidar legalment als ajuntaments i ens locals que intenten exercir les seves competències de manera directa. Només a Catalunya prop de 40 ajuntaments tenen conflictes judicials amb les empreses concessionàries.

Segons el document, “l’adopció de la gestió directa ha de tornar a ser un exercici de llibertat d’elecció municipal basat en els valors del govern local, bona administració, responsabilitat, eficiència, condicions tècniques, condicions de qualitat i condicions econòmiques per a la gestió del servei de subministrament d’aigua potable, que ha d’acreditar-se no només, ni únicament, des del compliment de les normes econòmiques basades en l’estabilitat pressupostària”.

L’AMAP està iniciant una campanya per a elevar el document al Parlament, amb el suport de l’Associació Catalana de Municipis i la Federació de Municipis de Catalunya. A nivel estatal, juntament amb l’Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEPAS), la proposta serà portada també al Congrés.

Resum de la proposta de modificacions legislatives d’àmbit català

Resum de la proposta de modificacions legislatives d’àmbit estatal

Consulta el document aquí: Modificacions legislatives a proposar per a facilitar la reinternalització dels serveis d’abastament d’aigua d’àmbit català

Modificacions legislatives a proposar per a facilitar la reinternalització dels serveis d’abastament d’aigua de ámbito estatal

Resum de la proposta de modificacions legislatives d’àmbit català

A Catalunya, i en general a tot l’estat espanyol, l’aplicació dels principis de sostenibilitat financera i d’estabilitat pressupostària, a partir de la reforma de l’art. 135 de la Constitució Espanyola, ha portat a limitar l’autonomia municipal i a condicionar la forma en que els municipis decideixen gestionar els serveis de la seva competència, com l’abastament d’aigua potable i la gestió d’aigües residuals. Així, aquesta autonomia s’ha vist limitada a partir de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), y la Ley de Racionalizacion y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que a la seva vegada han estat transferides a la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL).

Aquestes lleis han imposat un mandat d’austeritat econòmica, en el context de la crisi del 2008, que ha provat no només ser erroni, sinó que va en direcció contrària a la línia de solucions que s’estan adoptant en l’actual conjuntura de crisis provocada per la pandèmia. Entre d’altres, flexibilitzant temporalment el dèficit públic, el deute públic i altres limitacions fiscals als ens locals.

Por tant, resulta fonamental revertir el marc fixat per la LOEPSF i la LRSAL, i reprendre l’autonomia local, especialment en la presa de decisions sobre la gestió dels serveis públics reservats, de competència exclusiva municipal, com l’abastament d’aigua.

L’establiment del servei

Si es parteix de la base que l’abastament d’aigua és una competència reservada als municipis, en tant que servei públic essencial, hom podria deduir que el procés d’establiment o implantació del servei d’aigua per part d’un ens local no hauria de ser complex; ni tan sols que fos necessari fer un tràmit administratiu.

Però ni la jurisprudència ni la doctrina han estat pacífiques; des de casos en els que s’estima que es requereix d’una decisió solemne i pública –publicatio– a través de la que l’entitat local assumeix la titularitat i la prestació del servei, fins a casos en els que es confirma que no es requereix d’aquest expedient. De fet, de forma majoritària el no requisit d’establiment del servei per a aquelles activitats essencials i reservades, ha estat compartida per la doctrina. I malgrat el nombre de municipis que exerceixen la competència pacíficament sense haver-la establert és considerable, segueix sent font de litigiositat.

La forma de gestió

A partir de LRSAL, la LRBRL va ser modificada per a que la llibertat d’elecció de la forma de gestió quedés supeditada a la sostenibilitat i l’eficiència, un eufemisme de la forma més barata. A més, la nova redacció de la LRBRL dificulta la prestació directa de determinats serveis per a afavorir expressament la seva externalització, sense preocupar-se per la pèrdua de qualitat del servei. D’altra banda, dona preferència a unes formes de prestació directa, per exemple des del propi ajuntament, per davant d’altres opcions, com la societat mercantil pública, sense cap justificació.

Tots aquests criteris de sostenibilitat i eficiència introduïts per la LRSAL han de constar a la memòria justificativa per a adoptar la gestió directa del servei. No deixa de ser curiós que no s’especifiqui aquest mateix rigor en el moment  de decidir l’externalització del servei, i més quan el Tribunal de Cuentas va demostrar, el 2011, que la gestió indirecta mostrava una tendència generalitzada a suposar majors costos en la prestació de l’abastament d’aigua.

D’altre banda, l’autonomia local també es veu reduïda quan s’obliga, en el cas dels monopolis d’un servei reservat, a l’informe de l’Agència Catalana de la Competència i elevar l’expedient a la Comissió Jurídico-Assessora.

A tot això s’ha d’afegir que tant la LRBRL com la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) dificulten el rescat de concessions de serveis públics, donat que exigeixen demostrar també que la gestió directa resultant serà més eficient i sostenible que la concessional. I el Reglament d’Obres Activitats i Serveis tampoc clarifica el valor indemnizatori segons amortització de bens i beneficis determinats.

En definitiva, l’adopció de la gestió directa ha de tornar a ser un exercici de llibertat d’elecció municipal basat en els valors polítics del govern local, bona administració, responsabilitat, eficiència, condicions tècniques, condicions de qualitat i condicions econòmiques per a la gestió del servei d’abastament d’aigua potable, que ha d’acreditar-se no només, ni únicament, des del compliment de les normes econòmiques basades en l’estabilitat pressupostària.

Recuperar l’autonomia local com a expressió de la participació ciutadana i del principi democràtic

La prestació per part de l’ens local de l’abastament d’aigua, suposa un mínim bàsic d’intervenció comunitària i requereix proximitat i vinculació amb la població. El principi democràtic de la participació de la ciutadania en les decisions té un doble sentit: la major possibilitat de participació directa de la ciutadania en la presa de decisions i la major capacitat dels representants democràtics per a adoptar les decisions de gestió. De fet, l’Estatut de Catalunya ja vincula el principi d’autonomia municipal amb la participació ciutadana. Es per això que resulta fonamental respectar l’autonomia local als serveis d’abastament d’aigua.

Objecte de les Modificacions legislatives proposades

Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya

• Igualar els procediments administratius per a l’elecció de la forma de gestió, tant si es passa a gestió directa com indirecta.
• Mantenir l’autonomia local i la potestat d’auto-organització municipal, i suprimir l’aprovació de l’Agència Catalana de la Competència i de la Comissió Jurídico-Assessora per a l’efectiva execució del servei en règim de monopoli.
• Clarificar que la rendibilitat econòmica i estabilitat pressupostària es refereix al conjunt la hisenda local, no pas al servei en concret. Per tant, se suprimeix la referència a que la gestió directa hagi de ser la forma més sostenible i eficient, i s’afegeix la referència a l’eficàcia i la qualitat.
• Suprimir les limitacions a que la gestió directa es pugui fer efectiva per mitjà de societat mercantil pública o entitat pública empresarial local.

Reglament d’Obres, Activitats i Serveis del ens locals

• Unificar els procediments d’elecció de la forma de gestió (iniciativa econòmica, servei públic essencial i/o règim de monopoli).
• Eliminar la necessitat de l’establiment del servei, ja que es tracta d’una competència reservada als municipis, i centrar-se només en l’establiment del model de gestió.
• Per unificar procediments, eliminar el requeriment de que l’acord de l’establiment del model de gestió s’adopti per majoria absoluta del ple municipal.
• Mantenir l’autonomia local i la potestat d’auto-organització municipal, i suprimir l’aprovació de l’Agència Catalana de la Competència i de la Comissió Jurídico-Assessora per a l’efectiva execució del servei en règim de monopoli.
• Al rescat de concessions, clarificar el valor indemnitzatori segons amortització de bens i beneficis determinats.

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Resumen informe Modificaciones legislativas de ambito estatal

En el estado español, la aplicación de los principios de sostenibilidad financiera y de estabilidad presupuestaria, a partir de la reforma del art. 135 de la Constitución Española (CE), ha llevado a limitar la autonomía municipal y a condicionar la forma en que los municipios deciden gestionar los servicios de su competencia.

Cabe recordar que, de acuerdo a la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL), el abastecimiento de agua potable y la gestión de aguas residuales, son competencia de las entidades locales, quienes pueden elegir su forma de gestión.

Sin embargo, dicha autonomía se ha visto socavada a partir de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Social, que a su vez han sido transferidas a la LRBRL.

Dichas leyes han impuesto un mandato de austeridad económica, en el contexto de la crisis del 2008, que ha probado no solo ser erróneo, sino que va en dirección contraria a la línea de soluciones que se están adoptando en la actual coyuntura de crisis provocada por la pandemia. En otras, flexibilizando temporalmente el déficit público, la deuda pública y otras limitaciones fiscales a los entes locales.

Por tanto, resulta fundamental retornar la autonomía local, especialmente en la toma de decisiones sobre la gestión de los servicios públicos reservados, entre ellos el suministro de agua. Y para ello, sería necesario derogar la mayor parte del articulado de la LRSAL.

La naturaleza y titularidad del servicio de suministro de agua

El suministro de agua es un servicio público de competencia exclusiva municipal desde la Ley del Agua 1879, refrendado en el Estatuto Municipal de 1924 y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955. Actualmente, la LRBRL establece que el abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales son competencia municipal; competencia básica y reservada, y servicios mínimos y esenciales, que deben prestar de forma obligatoria e irrenunciable todos los municipios.

El establecimiento del servicio

Por todo ello, se deduciría que el proceso de establecimiento o implantación del servicio de agua por parte de un ente local no debería ser complejo; ni siquiera que fuese necesario tramitar un expediente, dado que se trata de un servicio reservado a la titularidad de los municipios.

Sin embargo, ni la jurisprudencia ni la doctrina han sido pacíficas; desde casos en los que se estima que se requiere una decisión solemne y pública –publicatio– a través de la cual la entidad local asume la titularidad y la prestación del servicio, hasta casos en los que se confirma que no se requiere este expediente. De hecho, de forma mayoritaria el no requisito de establecimiento del servicio para esas actividades esenciales y reservadas, ha sido compartida por la doctrina. Y a pesar que el número de municipios que ejercen la competencia pacíficamente sin haberla establecido es considerable, sigue siendo fuente de litigiosidad.

La forma de gestión

A partir de LRSAL, la LRBRL fue modificada para que la libertad de elección de la forma de gestión quedase supeditada a aquella modalidad más sostenible y eficiente, un eufemismo de la forma más barata. Además, la nueva redacción de la LRBRL dificulta la prestación directa de determinados servicios para favorecer expresamente su externalización, sin preocuparse por la pérdida de calidad del servicio. Por otra parte, da preferencia a unas formas de prestación directa, por ejemplo desde el propio ayuntamiento, por delante de otras opciones, como la sociedad mercantil pública o la entidad pública empresarial local (EPEL), sin ninguna justificación.

Todos estos criterios de sostenibilidad y eficiencia introducidos por la LRSAL deben constar en la memoria justificativa para adoptar la gestión directa del servicio. No deja de ser curioso que no se especifique este mismo rigor en el momento  de decidir la externalización del servicio, y más cuando el Tribunal de Cuentas demostró, el 2011, que la gestión indirecta mostraba una tendencia generalizada a suponer mayores costes en la prestación del suministro de agua.

Además, la LRBRL dificulta la creación de empresas locales o la participación de los entes locales en ellas, en consorcios o en mancomunidades (aun tratándose de opciones más sostenibles y eficientes), cuando un municipio formula un plan económico-financiero o ha elaborado un plan de ajuste, por incumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o regla de gasto.

Además, en estos casos, los entes supramunicipales no pueden asumir competencias atribuidas por delegación, ni los entes locales financiar actividades a través de una sociedad mercantil, ni la constitución de consorcios entre las administraciones locales. No es en absoluto coherente que, bajo estos supuestos, se prohiba la creación de sociedades públicas, aunque resulte que ésta pueda ser la opción más sostenible y eficiente.

Por otra parte, la autonomía local también se ve reducida cuando el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Materia de Régimen Local obliga, en el caso de los monopolios de un servicio reservado, al informe de la autoridad de competencia correspondiente, y elevar el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma y posterior resolución del Consejo de Gobierno.

A todo ello hay que añadir que tanto la LRBRL como la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) dificultan el rescate de concesiones de servicios públicos, dado que exige demostrar también que la gestión directa resultante será más eficiente y sostenible que la concesional.

Además, el marco legislativo vigente delega en exceso la relación entre el ente local y concesionario a partir de lo que dictan los pliegos contractuales, y soslaya los motivos que pueden conducir a una resolución anticipada de la concesión. Por todo ello, la ley debería recoger determinados aspectos como incumplimientos muy graves (como sobrecargar la tarifa con costes injustificados, disponer de una contabilidad concesional diferenciada o impedir el acceso del ente local a la información) con independencia de que estén recogidos en los correspondientes pliegos de condiciones.

En definitiva, la adopción de la gestión directa debe volver a ser un ejercicio de libertad de elección municipal basado en los valores políticos del gobierno local, buena administración, responsabilidad, eficiencia, condiciones técnicas, condiciones de calidad y condiciones económicas para la gestión del servicio de suministro de agua potable, que debe acreditarse no sólo, ni únicamente, desde el cumplimiento de las normas económicas basadas en la estabilidad presupuestaria.

Recuperar la autonomía local como expresión de la participación ciudadana y del principio democrático

La prestación por parte del ente local del suministro de agua, supone un mínimo básico de intervención comunitaria y requiere proximidad y vinculación con la población. El principio democrático de la participación de los ciudadanos en las decisiones tiene un doble sentido: la mayor posibilidad de participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones y la mayor capacidad de los representantes democráticos para adoptar las decisiones de gestión. De hecho, los estatutos de autonomía de segunda generación ya vinculan el principio de autonomía municipal con la participación ciudadana. Es por ello que resulta fundamental respetar la autonomía local en los servicios de abastecimiento de agua.

Modificaciones legislativas

LRBRL

• Suprimir la referencia a que la gestión directa deba ser la forma más sostenible y eficiente, bajo criterios de rentabilidad económica y estabilidad presupuestaria, ya que está condicionalidad se debe aplicar al conjunto de las finanzas municipales.
• Suprimir cualquier limitación a la gestión directa mediante sociedad mercantil pública o EPEL, ni siquiera cuando el ente local esté sujeto a un plan económico-financiero.
• Suprimir la condicionalidad en la modalidad de gestión que pueda adoptar un municipio, por el hecho de estar sujeto a un plan económico-financiero.
• De la misma forma, suprimir la condición de que cualquier organismo supramunicipal sujeto a un plan económico-financiero no pueda asumir la competencia de la gestión del suministro de agua que le haya sido delegada.
• Suprimir las limitaciones a la creación de consorcios de entes locales para la gestión del agua, así como su subordinación a la figura del convenio,
• Dado que se trata de una competencia reservada a los municipios, suprimir la aprobación del órgano competente de la comunidad autónoma para la efectiva ejecución del servicio en régimen de monopolio.
• Suprimir la capacidad de la administración del estado de impugnar los acuerdos de los entes locales sobre la modalidad de gestión del servicio.

Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local

• Dado que se trata de una competencia reservada a los municipios, suprimir la aprobación del órgano competente de la comunidad autónoma para la efectiva ejecución del servicio en régimen de monopolio.
• Determinar que el acuerdo de establecimiento del modelo de gestión se adopte por mayoría simple.

LCSP  

• Eliminar el requerimiento de que el rescate solo se podrá dar cuando la gestión directa acredite ser más sostenible que la concesional.
• Obligar las concesiones de servicios previas a la entrada en vigor de la ley a presentar la contabilidad concesional.
• Detallar las causas de resolución anticipada de una concesión por incumplimiento del concesionario.

Reglamento de servicios de las corporaciones locales

• Limitar el sistema de monopolio únicamente a servicios esenciales reservados, simplificar su tramitación y establecer procedimientos y valoraciones más neutrales y menos favorables a las concesionarias.
• Ampliar los preceptos para el rescate de concesiones y clarificar el valor indemnizatorio según amortización de bienes y beneficios determinados.
• En el caso del rescate, simplificar el contenido de la memoria y suprimir el requisito de justificar que la gestión directa reporta mayores ventajas respecto de la gestión privada.
• Respetar la autonomía local en la decisión de la recuperación de la gestión directa por parte de los entes locales, sin intervención de la administración central del estado.