La Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEOPAS) y la Associació de Municipis i Entitats per l’Aigua Pública (AMAP) elaboran un informe técnico-jurídico que presentarán a los diferentes grupos políticos y sociales para “proteger el agua y la vida”
El documento considera fundamental recuperar la autonomía local sobre la gestión de los servicios públicos como el agua, y para ello propone modificar, entre otros, la Ley de Bases del Régimen Local y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
Las principal asociación española de operadores públicos de servicio del agua, AEOPAS (Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento), conjuntamente con la AMAP (Associació de Municipis i Entitats per l’Aigua Pública), han presentado un informe que recoge las principales modificaciones legislativas que deberían impulsarse para fortalecer la gestión directa de los servicios públicos de agua.
El documento sienta las bases de las reformas para fortalecer la autonomía local. AEOPAS y AMAP recuerdan que, de acuerdo a la Ley, el suministro de agua es un servicio público de competencia exclusiva municipal, y són sus gobiernos locales los que deben elegir su forma de gestión. Sin embargo, dicha autonomía se ha visto socavada desde 2013 por la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). A partir de la LRSAL, la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), que regula las competencias municipales, fue modificada para que la libertad de elección de la forma de gestión quedase supeditada a aquella modalidad “más sostenible y eficiente”, un eufemismo para referirse a la forma de gestión más barata. Además, la nueva redacción de la norma dificulta la prestación directa de determinados servicios para favorecer expresamente su externalización, sin preocuparse por la pérdida de calidad ni eficacia del servicio.
Junto a la LBRL, otros textos como el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales o la Ley de Contratos del Sector Público, contienen artículos que dificultan que los municipios y entes locales puedan ejercer su soberanía local. Éste es uno de los motivos que la marcada litigiosidad en los procesos de recuperación de la gestión directa de los servicios públicos, ya que las gestoras privadas del agua utilizan este marco legal para combatir e intimidar legalmente a los ayuntamientos que intentan ejercer sus competencias de manera directa. Sólo en Cataluña cerca de 40 ayuntamientos tienen conflictos judiciales con las empresas concesionarias.
Según el documento que firman las dos asociaciones, “la adopción de la gestión directa debe volver a ser un ejercicio de libertad de elección municipal basado en los valores del gobierno local, buena administración, responsabilidad, eficiencia, condiciones técnicas, condiciones de calidad y condiciones económicas para la gestión del servicio de suministro de agua potable, que debe acreditarse no sólo, ni únicamente, desde el cumplimiento de las normas económicas basadas en la estabilidad presupuestaria”.
Luis Babiano, gerente de AEOPAS, denuncia que “cuando se privatiza el servicio de aguas, los vecinos y vecinas pasan, de ser ciudadanos, a ser simples clientes, bajo la lógica del mercado y no del interés general”. Y ha recordado que durante la crisis pandémica de la Covid, los ayuntamientos que han gestionado directamente el servicio de agua lo han hecho sin cortes por impago, y reservando fondos en apoyo de familias vulnerables y pymes, comprometiéndose sin reservas con la emergencia social. Por ello reclama “flexibilizar de forma inmediata, y luego reformar en profundidad, la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local incluyendo los Presupuestos Generales del Estado”, para proteger e impulsar la gestión pública de estos servicios que, a su juicio, son clave para la salud pública y la cohesión social.
Representantes de las dos asociaciones iniciarán una campaña los próximos meses para elevar el documento al Congreso y a los principales grupos parlamentarios, a la vez que buscar apoyos en entidades sociales y de defensa de los servicios públicos y el medio ambiente.
 | Consulta el documento aquí: Propuestas de enmiendas legislativas para facilitar la reinternalización de los servicios de abastecimiento de agua |
Resumen informe Modificaciones legislativas
En el estado español, la aplicación de los principios de sostenibilidad financiera y de estabilidad presupuestaria, a partir de la reforma del art. 135 de la Constitución Española (CE), ha llevado a limitar la autonomía municipal y a condicionar la forma en que los municipios deciden gestionar los servicios de su competencia.
Cabe recordar que, de acuerdo a la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL), el abastecimiento de agua potable y la gestión de aguas residuales, son competencia de las entidades locales, quienes pueden elegir su forma de gestión.
Sin embargo, dicha autonomía se ha visto socavada a partir de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Social, que a su vez han sido transferidas a la LRBRL.
Dichas leyes han impuesto un mandato de austeridad económica, en el contexto de la crisis del 2008, que ha probado no solo ser erróneo, sino que va en dirección contraria a la línea de soluciones que se están adoptando en la actual coyuntura de crisis provocada por la pandemia. En otras, flexibilizando temporalmente el déficit público, la deuda pública y otras limitaciones fiscales a los entes locales.
Por tanto, resulta fundamental retornar la autonomía local, especialmente en la toma de decisiones sobre la gestión de los servicios públicos reservados, entre ellos el suministro de agua. Y para ello, sería necesario derogar la mayor parte del articulado de la LRSAL.
La naturaleza y titularidad del servicio de suministro de agua
El suministro de agua es un servicio público de competencia exclusiva municipal desde la Ley del Agua 1879, refrendado en el Estatuto Municipal de 1924 y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955. Actualmente, la LRBRL establece que el abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales son competencia municipal; competencia básica y reservada, y servicios mínimos y esenciales, que deben prestar de forma obligatoria e irrenunciable todos los municipios.
El establecimiento del servicio
Por todo ello, se deduciría que el proceso de establecimiento o implantación del servicio de agua por parte de un ente local no debería ser complejo; ni siquiera que fuese necesario tramitar un expediente, dado que se trata de un servicio reservado a la titularidad de los municipios.
Sin embargo, ni la jurisprudencia ni la doctrina han sido pacíficas; desde casos en los que se estima que se requiere una decisión solemne y pública –publicatio– a través de la cual la entidad local asume la titularidad y la prestación del servicio, hasta casos en los que se confirma que no se requiere este expediente. De hecho, de forma mayoritaria el no requisito de establecimiento del servicio para esas actividades esenciales y reservadas, ha sido compartida por la doctrina. Y a pesar que el número de municipios que ejercen la competencia pacíficamente sin haberla establecido es considerable, sigue siendo fuente de litigiosidad.
La forma de gestión
A partir de LRSAL, la LRBRL fue modificada para que la libertad de elección de la forma de gestión quedase supeditada a aquella modalidad más sostenible y eficiente, un eufemismo de la forma más barata. Además, la nueva redacción de la LRBRL dificulta la prestación directa de determinados servicios para favorecer expresamente su externalización, sin preocuparse por la pérdida de calidad del servicio. Por otra parte, da preferencia a unas formas de prestación directa, por ejemplo desde el propio ayuntamiento, por delante de otras opciones, como la sociedad mercantil pública o la entidad pública empresarial local (EPEL), sin ninguna justificación.
Todos estos criterios de sostenibilidad y eficiencia introducidos por la LRSAL deben constar en la memoria justificativa para adoptar la gestión directa del servicio. No deja de ser curioso que no se especifique este mismo rigor en el momento de decidir la externalización del servicio, y más cuando el Tribunal de Cuentas demostró, el 2011, que la gestión indirecta mostraba una tendencia generalizada a suponer mayores costes en la prestación del suministro de agua.
Además, la LRBRL dificulta la creación de empresas locales o la participación de los entes locales en ellas, en consorcios o en mancomunidades (aun tratándose de opciones más sostenibles y eficientes), cuando un municipio formula un plan económico-financiero o ha elaborado un plan de ajuste, por incumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o regla de gasto.
Además, en estos casos, los entes supramunicipales no pueden asumir competencias atribuidas por delegación, ni los entes locales financiar actividades a través de una sociedad mercantil, ni la constitución de consorcios entre las administraciones locales. No es en absoluto coherente que, bajo estos supuestos, se prohiba la creación de sociedades públicas, aunque resulte que ésta pueda ser la opción más sostenible y eficiente.
Por otra parte, la autonomía local también se ve reducida cuando el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Materia de Régimen Local obliga, en el caso de los monopolios de un servicio reservado, al informe de la autoridad de competencia correspondiente, y elevar el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma y posterior resolución del Consejo de Gobierno.
A todo ello hay que añadir que tanto la LRBRL como la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) dificultan el rescate de concesiones de servicios públicos, dado que exige demostrar también que la gestión directa resultante será más eficiente y sostenible que la concesional.
Además, el marco legislativo vigente delega en exceso la relación entre el ente local y concesionario a partir de lo que dictan los pliegos contractuales, y soslaya los motivos que pueden conducir a una resolución anticipada de la concesión. Por todo ello, la ley debería recoger determinados aspectos como incumplimientos muy graves (como sobrecargar la tarifa con costes injustificados, disponer de una contabilidad concesional diferenciada o impedir el acceso del ente local a la información) con independencia de que estén recogidos en los correspondientes pliegos de condiciones.
En definitiva, la adopción de la gestión directa debe volver a ser un ejercicio de libertad de elección municipal basado en los valores políticos del gobierno local, buena administración, responsabilidad, eficiencia, condiciones técnicas, condiciones de calidad y condiciones económicas para la gestión del servicio de suministro de agua potable, que debe acreditarse no sólo, ni únicamente, desde el cumplimiento de las normas económicas basadas en la estabilidad presupuestaria.
Recuperar la autonomía local como expresión de la participación ciudadana y del principio democrático
La prestación por parte del ente local del suministro de agua, supone un mínimo básico de intervención comunitaria y requiere proximidad y vinculación con la población. El principio democrático de la participación de los ciudadanos en las decisiones tiene un doble sentido: la mayor posibilidad de participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones y la mayor capacidad de los representantes democráticos para adoptar las decisiones de gestión. De hecho, los estatutos de autonomía de segunda generación ya vinculan el principio de autonomía municipal con la participación ciudadana. Es por ello que resulta fundamental respetar la autonomía local en los servicios de abastecimiento de agua.
Modificaciones legislativas
LRBRL
- Suprimir la referencia a que la gestión directa deba ser la forma más sostenible y eficiente, bajo criterios de rentabilidad económica y estabilidad presupuestaria, ya que está condicionalidad se debe aplicar al conjunto de las finanzas municipales.
- Suprimir cualquier limitación a la gestión directa mediante sociedad mercantil pública o EPEL, ni siquiera cuando el ente local esté sujeto a un plan económico-financiero.
- Suprimir la condicionalidad en la modalidad de gestión que pueda adoptar un municipio, por el hecho de estar sujeto a un plan económico-financiero.
- De la misma forma, suprimir la condición de que cualquier organismo supramunicipal sujeto a un plan económico-financiero no pueda asumir la competencia de la gestión del suministro de agua que le haya sido delegada.
- Suprimir las limitaciones a la creación de consorcios de entes locales para la gestión del agua, así como su subordinación a la figura del convenio,
- Dado que se trata de una competencia reservada a los municipios, suprimir la aprobación del órgano competente de la comunidad autónoma para la efectiva ejecución del servicio en régimen de monopolio.
- Suprimir la capacidad de la administración del estado de impugnar los acuerdos de los entes locales sobre la modalidad de gestión del servicio.
Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local
- Dado que se trata de una competencia reservada a los municipios, suprimir la aprobación del órgano competente de la comunidad autónoma para la efectiva ejecución del servicio en régimen de monopolio.
- Determinar que el acuerdo de establecimiento del modelo de gestión se adopte por mayoría simple.
LCSP
- Eliminar el requerimiento de que el rescate solo se podrá dar cuando la gestión directa acredite ser más sostenible que la concesional.
- Obligar las concesiones de servicios previas a la entrada en vigor de la ley a presentar la contabilidad concesional.
- Detallar las causas de resolución anticipada de una concesión por incumplimiento del concesionario.
Reglamento de servicios de las corporaciones locales
- Limitar el sistema de monopolio únicamente a servicios esenciales reservados, simplificar su tramitación y establecer procedimientos y valoraciones más neutrales y menos favorables a las concesionarias.
- Ampliar los preceptos para el rescate de concesiones y clarificar el valor indemnizatorio según amortización de bienes y beneficios determinados.
- En el caso del rescate, simplificar el contenido de la memoria y suprimir el requisito de justificar que la gestión directa reporta mayores ventajas respecto de la gestión privada.
- Respetar la autonomía local en la decisión de la recuperación de la gestión directa por parte de los entes locales, sin intervención de la administración central del estado.